Úrskurður í máli nr. SRN17070063

Ár 2017, þann 2. ágúst, er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í máli nr. SRN17070063

Kæra Vestmannaeyjabæjar

á ákvörðun

Samgöngustofu

I.      Kröfur og kæruheimild

Þann 28. júlí 2017 barst ráðuneytinu kæra Vestmannaeyjabæjar (hér eftir nefndur kærandi), kt. 690269-0159, á ákvörðun Samgöngustofu (hér eftir nefnd SGS) frá 21. júlí 2017 um að synja beiðni Eimskipafélags Íslands hf. (hér eftir Eimskip) um að nota ferjuna Akranes, sknr. 2945, til siglinga milli Vestmannaeyja og Landeyjahafnar dagana 4. og 7. ágúst 2017. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og ráðherra veiti heimild til að nota ferjuna Akranes eða sambærilega ferju á umræddri siglingaleið á tilgreindum tíma.

Kæruheimild er í 18. gr. laga um Samgöngustofu, stjórnsýslustofnun samgöngumála, nr. 119/2012.

II.        Málsatvik og málsmeðferð ráðuneytisins

Málavextir eru þeir að með umsókn til SGS dagsettri þann 17. júlí 2017 sótti Eimskip um heimild til að nota ferjuna Akranes til siglinga milli Vestmannaeyja og Landeyjahafnar dagana 4. og 7. ágúst 2017. Með ákvörðun SGS sem send var Eimskipum í tölvubréfi þann 21. júlí 2017 var umsókn Eimskipa synjað. Eftir það áttu sér stað nokkur samskipti milli SGS og Eimskipa sem og milli SGS og Vestmannaeyjabæjar þar sem leitað var eftir heimild SGS til siglinga ferjunnar Akraness eða sambærilegs skips á tilgreindum tíma, án þess að fyrri afstaða SGS tæki breytingum.

Ákvörðun SGS var kærð til ráðuneytisins með tölvubréfi kæranda mótteknu þann 28. júlí 2017.

Með tölvubréfi ráðuneytisins dags. 28. júlí 2017 var SGS gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið ráðuneytinu með tölvubréfi SGS mótteknu 31. júlí 2017.

Með tölvubréfi ráðuneytisins dags. 1. ágúst 2017 var Eimskipum gefinn kostur á að tjá afstöðu félagsins til kærunnar. Með tölvubréfi Eimskipa þann sama dag tilkynnti félagið að það styddi Vestmannaeyjabæ varðandi kæruna.

Með tölvubréfi ráðuneytisins dags. 1. ágúst 2017 var kæranda kynnt umsögn SGS og gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna málsins. Bárust þær ráðuneytinu þann sama dag.

III.      Málsástæður og rök kæranda

Kærandi vísar til þess ferjan Akranes hafi heimild til að flytja farþega milli Reykjavíkur og Akraness og sé það hafsvæði í flokki C. Hafsvæðið milli Landeyjahafnar og Vestmannaeyja sé einnig í flokki C. Með því að heimila siglingar ferjunnar milli Reykjavíkur og Akraness sé SGS  einnig skylt að heimila siglingar sama skips á sams konar hafsvæði. Telur kærandi að gefa beri leyfi til siglinga á milli Vestmannaeyja og Landeyjahafnar með öllum sömu rökum og skilyrðum og gilda um leyfi ferjunnar Akraness til siglinga milli Reykjavíkur og Akraness. Verði undanþágur ekki veittar að geðþótta heldur samkvæmt lagaheimild. Hafi SGS ekki rökstutt af hverju aðrar reglur ættu að gilda um siglingu milli Landeyjahafnar og Vestmannaeyja. Ákvörðun SGS um að synja umsókn Eimskipa um siglingar þar á milli sé brot á jafnræðisreglu, lögmætisreglu og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.

Kærandi vísar til þess að krafan um að SGS veiti heimild til að nota Akranesið eða sambærilega ferju í siglingum milli Vestmannaeyja og Landeyjahafnar byggist á reglugerð nr. 666/2001 um öryggi farþegaskipa í innanlandssiglingum. Í því sambandi vísar kærandi til 3. tl. 7. gr. reglugerðarinnar þar sem ráðherra sé heimilt að samþykkja ákvæði um að undanþiggja skip tilteknum sérkröfum reglugerðarinnar í tengslum við innanlandssiglingar við Ísland. Sé þar vísað sérstaklega til eyjahafsvæða og árstíðabundinna siglinga. Ennfremur vísar kærandi til 4. tl. 7. gr. en þar komi skýrt fram að öll mismunun gagnvart farþegaskipum í sama flokki sé óheimil, s.s. á grundvelli þess hvar starfsstöð rekstraraðila er. Þá sé óheimilt að mismuna aðilum að öðru leyti.

Varðandi aðild vísar kærandi til 26. gr. stjórnsýslulaga og greinargerðar með lögunum en ljóst sé að kærandi hafi mikilla hagsmuna að gæta af því að umsókn Eimskipa fáist samþykkt. Gæti kærandi hagsmuna íbúa og atvinnulífs í Vestmannaeyjum og hafi skoðað þann möguleika að leigja sambærilega ferju í verkefnið og eigi í samstarfi við Eimskip vegna þess. Hafi kærandi því einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta að Akranesið fái leyfi til flutninga á þessari leið eða sambærilega ferju.

Í andmælum kæranda er á það bent að ferjan Akranes hafi heimild til siglinga með farþega milli Akraness og Reykjavíkur. Telur kærandi að ekki liggi fyrir málefnalegar ástæður fyrir ákvörðun SGS þess efnis að hafna sömu ferju um heimild til siglinga milli Vestmannaeyja og Landeyjahafnar. Dugi ekki að benda einungis á að um aðra siglingaleið sé að ræða. Þá telur kærandi að sú staðhæfing SGS að siglingar ferjunnar milli Akraness og Reykjavíkur séu útsýnissiglingar en ekki áætlunarsiglingar sé röng. Telur kærandi engan greinarmun verða gerðan á siglingum ferjunnar á þessum tveimur leiðum. Sé óumdeilt að bæði hafsvæðin séu í flokki C. Þá telur kærandi að þær röksemdir SGS að aðstæður á siglingaleiðinni milli Reykjavíkur og Akraness verði ekki heimfærðar upp á áætlunarsiglingar milli Vestmannaeyja og Reykjavíkur á stærstu ferðahelgi ársins þar sem ætla megi að mikill þrýstingur verði á skipstjórnarmenn að halda áætlun séu ómálefnalegar. Þá er á það bent að veðurspá fyrir umrædda daga sé hagstæð auk þess sem fyrir liggi að dýpkun Landeyjahafnar verði lokið fyrir helgina. Allar aðstæður séu því hinar hagstæðustu tilgreinda daga. Þá áréttar kærandi að játa beri honum aðild þar sem málið snúist um sjósamgöngur sveitarfélagsins sem séu kæranda mikilvægar.

IV.       Ákvörðun og umsögn SGS

Í ákvörðun SGS er rakin forsaga þess að ferjan Akranes fékk heimild til siglinga milli Reykjavíkur og Akraness. Kemur þar m.a. fram að skipið hafi verið skráð hér á skipaskrá og fengi sex mánaða frest til að uppfylla þær reglur sem um skipið gilda. Þannig kæmust á tilraunasiglingar milli Reykjavíkur og Akraness og í ljós myndi koma hvort forsendur væru fyrir slíkar siglingar í framhaldinu. Bendir SGS á að skipið hafi fengið stærra farsvið hér á landi en það hafði í Noregi og sé búið búnaði sem ekki er samþykktur til nota um borð í íslenskum skipum. Þá hafi ekki verið farið í gegnum hefðbundið innflutningsferli sem kalli á allsherjar úttekt á skipinu vegna reglna sem um það gilda. Hafi skipinu Akranesi aðeins verið komið tímabundið á skipaskrá til að skrá það í tilgreint tilraunaverkefni. Geti SGS ekki fallist á að heimila siglingar skipsins milli Landeyjahafnar og Vestmannaeyja. Með því væri verið að útvíkka og breyta þeim forsendum sem voru til staðar þegar tímabundin skráning skipsins var samþykkt.

Í umsögn SGS kemur fram að um smíði og búnað farþegaskipa í innanlandssiglingum gildi reglugerð um öryggi farþegaskipa í innanlandssiglingum nr. 666/2001. Með reglugerðinni hafi verið innleidd tilskipun Evrópusambandsins nr. 98/18/EB sem hafi verið endurútgefin sem tilskipun 2009/45/EB. Geri tilskipunin greinarmun á farþegaskipum eftir því hvort um er að ræða hefðbundin farþegaskip eða háhraðaför. Í 14. inngangslið tilskipunarinnar segi að rétt sé að setja sérstakar reglur um háhraðaför í ljósi þess að verulegur munur sé á þeim og hefðbundnum farþegaskipum m.t.t. hönnunar, smíði og starfrækslu. Í 4. gr. tilskipunarinnar séu farþegaskip flokkuð í flokka A-D. Hvað varðar flokkun háhraðafara vísi tilskipunin aftur á móti í 1. kafla kóðans um háhraðaför sem taki ekki mið af hafsvæðum eins og þau birtast í tilskipuninni, heldur leggi kóðinn áherslu á mat á aðstæðum á hverri þeirri siglingaleið sem í hlut á. Í 6. gr. tilskipunarinnar sé fjallað um öryggiskröfur til farþegaskipa. Hvað varðar háhraðaför vísi tilskipunin í kóða Alþjóðasiglingastofnunarinnar (IMO) um háhraðaför (HSC 2000). Kóði IMO um háhraðaför byggist á áhættustjórnun, þ.m.t. í rekstri. Þannig sé HSC 2000 víðtækur og feli í sér kröfur um hönnun skipsins ásamt búnaði og rekstri, þ.m.t. þjálfun áhafna og viðhaldsstjórnun. Áður en unnt sé að hefja starfrækslu háhraðafars sem uppfyllir kröfur um hönnun, smíði og búnað þurfi rekstraraðili að leggja fram viðeigandi gögn sem þurfi samþykki yfirvalda fánaríkis. Þau gögn felist m.a. í rekstrar-, viðhalds- og þjálfunarhandbókum eins og við eigi fyrir fyrirhugaðan rekstur og siglingaleiðir. Í þessu felist kröfur um starfrækslu farsins m.t.t. viðeigandi siglingaleiða. Þetta varði m.a. sérstakar aðstæður sem kunni að vera fyrir hendi og tengdar takmarkanir, verklag við rýmingu, vakta- og hvíldartíma o.fl. Þá eigi það einnig við neyðar- og viðbragðsáætlanir fyrir siglingaleiðir, þ.m.t. ráðstafanir fyrir farþega sem þurfa sérstaka aðstoð ef til björgunar kemur. Lýsa þurfi sérstakri þjálfun áhafna á hvert háhraðafar með tegundaráritun m.t.t. fyrirhugaðra siglingaleiða og verklagsreglna um örugga starfrækslu og neyðarviðbrögð.

Þá kemur fram í umsögninni að þann 22. júní sl. hafi SGS veitt ferjunni Akranesi tímabundna heimild til að sigla með farþega milli Reykjavíkur og Akraness. Kemur fram að Eimskip hafi skipið á leigu frá norskum eiganda og sé um tilraunaverkefni að ræða. Er aðdraganda þess að umrædd heimild var veitt lýst í umsögn SGS. Er tekið fram að niðurstaða viðræðna Eimskipa og SGS hafi verið sú að heimila siglingar skipsins tímabundið til sex mánaða í tilraunaskyni. Verði sá tími notaður til að greina nánar hvað út af stendur gagnvart kröfum til háhraðafara og úrbóta þar um væri það raunhæft og forsendur væru fyrir rekstri skips á þessari leið. Innan sex mánaða skuli sýnt fram á að skipið uppfylli allar viðeigandi reglur til að fá áframhaldandi leyfi. Forsendur fyrir tímabundnu heimildinni hafi m.a. verið þær að um væri að ræða siglingaleiðina milli Reykjavíkur og Akraness yfir sumarmánuðina en á þeirri leið sé ekkert skip í rekstri í dag og góðar samgöngur á landi og síður um að ræða þrýsting um siglingar. Þann 17. júlí sl. hafi SGS borist erindi frá Eimskipum um hvort Akranesið gæti fengið heimild til að sigla milli Landeyjahafnar og Vestmannaeyja um verslunarmannahelgina. Hafi SGS hafnað þeirri beiðni af þeirri ástæðu að ekki lægi fyrir að skipið uppfyllti þar til gerðar reglur um háhraðafarþegaför. Forsendur fyrir tímabundnu heimildinni í tilraunaskyni hafi aðeins gert ráð fyrir siglingu milli Reykjavíkur og Akraness við hagstæð skilyrði en ekki farþegasiglingum milli lands og Eyja um verslunarmannahelgina þar sem álag er í hámarki.

SGS áréttar að leyfi ferjunnar Akraness sé bundið við tiltekið verkefni í tiltekinn tíma á tiltekinni siglingaleið, veitt á tilteknum forsendum. Forsendum leyfisins verði ekki jafnað við siglingar á milli Landeyjahafnar og Vestmannaeyja um stærstu ferðahelgi ársins. Jafnræðisreglan leiði því ekki til þess að skylt sé að veita umbeðið leyfi. Þá áréttar SGS að kóðinn um háhraðaför miðar ekki við hafsvæði eins og þau eru tilgreind í tilskipun 2009/45/EB og kortlögð á Íslandi í reglugerð nr. 666/2001 (hafsvæði A,B,C,D) heldur tilteknar siglingaleiðir sem beri að meta hverja fyrir sig miðað við rekstrarfyrirkomulag. Sé því ekki hægt að fallast á að SGS beri sjálfkrafa að veita tilteknu háhraðafari, sem hefur haffæri á hafsvæði C, heimild til siglinga alls staðar á öllum C-hafsvæðum við strendur landsins, þeim mun síður ef um er að ræða tímabundið tilraunaverkefni fyrir tiltekna leið. Þá áréttar SGS að þær forsendur að um er að ræða tilraunaverkefni við hagstæðar aðstæður verði ekki heimfærðar upp á áætlanasiglingar milli Landeyjahafnar og Vestmannaeyja á stærstu ferðahelgi ársins hér á landi þar sem ætla megi að mikill þrýstingur sé á skipstjórnarmenn að halda áætlun, auk þess sem fjölmargir aðrir þættir geti haft áhrif á öryggi farþega. Við þessar aðstæður sé ekki forsvaranlegt annað en að rekstraraðili hafi sýnt fram á að öllum viðeigandi kröfum sé fullnægt. Hafi ákveðnar forsendur legið að baki veitingu leyfis til siglinga milli Reykjavíkur og Akraness. Þær sömu forsendur liggi ekki fyrir í þessu máli og hafnar SGS því að fara beri eins með þessi tvö mál. Þvert á móti beri SGS að meta hverja umsókn fyrir sig á grundvelli nýrra gagna og miðað við allar þær forsendur sem fyrir liggi í hverju máli. Liggi ekki fyrir að ferjan uppfylli gildandi reglur og ekki séu forsendur til að víkka tilraunaverkefnið út á aðra siglingaleið, við aðrar aðstæður og allt aðrar forsendur.

V.        Niðurstaða ráðuneytisins

Til að byrja með telur ráðuneytið rétt að fjalla stuttlega um kæruaðild. Liggur fyrir að hin kærða ákvörðun beindist að Eimskipum þar sem það félag hafði sótt um leyfi til siglinga ferjunnar Akraness milli Vestmannaeyja og Landeyjahafnar dagana 4. og 7. ágúst nk. Var Vestmannaeyjabær ekki aðili að því máli. Hins vegar hefur ráðuneytinu borist yfirlýsing Eimskipa þar sem fram kemur að félagið styðji Vestmannaeyjabæ vegna kærunnar og lýsir félagið sig reiðubúið að koma að tilgreindu verkefni ferjunnar Akraness og sé einnig reiðubúið að framkvæma ýmsar varúðarráðstafanir ef farið er fram á það. Í því ljósi telur ráðuneytið rétt að játa Vestmannaeyjabæ kæruaðild að ákvörðun SGS á grundvelli kæruheimildar 26. gr. stjórnsýslulaga.

Líkt og fram kemur í umsögn SGS er fjallað um smíði og búnað farþegaskipa í innanlandssiglingum í reglugerð um öryggi farþegaskipa í innanlandssiglingum nr. 666/2001. Með reglugerðinni var innleidd tilskipun 2009/45/EB um öryggi farþegaskipa í innanlandssiglingum. Í umsögn SGS er rakið hvaða reglur gilda um háhraðaför, líkt og Akranesið, og hvaða kröfur slík skip þurfa að uppfylla. Vísar ráðuneytið til umfjöllunar SGS þar um.

Líkt og fram hefur komið sótti Eimskip um að um að nota ferjuna Akranes til siglinga milli Vestmannaeyja og Landeyjahafnar dagana 4. og 7. ágúst 2017. Var þeirri umsókn synjað af hálfu SGS þar sem skipið uppfyllti ekki þar til gerðar reglur um háhraðafarþegaför. Hins vegar hafi skipið fengið tímabundna heimild til siglinga milli Reykjavíkur og Akraness til sex mánaða í tilraunaskyni. Hafi forsendur fyrir þeirri heimild aðeins gert ráð fyrir siglingu milli Reykjavíkur og Akraness við hagstæð skilyrði og innan sex mánaða skyldi sýnt fram á að skipið uppfyllti allar viðeigandi reglur til að fá áframhaldandi leyfi. Verði forsendum þess leyfis ekki jafnað við siglingar milli Vestmannaeyja og Landeyjahafnar um stærstu ferðahelgi ársins þar sem álag sé í hámarki.

Líkt og fram kemur í umsögn SGS sem og öðrum gögnum málsins liggur fyrir að ferjan Akranes uppfyllir ekki þar til gerðar reglur um háhraðafarþegaför. Þrátt fyrir þá staðreynd var Eimskipum veitt undanþága til tímabundinna siglinga ferjunnar milli Reykjavíkur og Akraness til sex mánaða í tilraunaskyni. Þá liggur fyrir að ferjan hefur tímabundna heimild til siglinga þar á milli og er um að ræða hafsvæði í flokki C.

Ráðuneytið bendir á að hafsvæðið milli Vestmannaeyja og Landeyjarhafnar er í flokki C líkt og hafsvæðið milli Reykjavíkur og Akraness. Af hálfu SGS er hvað þetta varðar á það bent að um flokkun háhraðafara vísi tilskipun 2009/45/EB í 1. kafla kóðans um háhraðaför, en samkvæmt þeim ákvæðum skuli ekki taka mið af hafsvæðum eins og þau birtast í tilskipuninni heldur leggi kóðinn áherslu á mat á aðstæðum á hverri þeirri siglingaleið sem í hlut á.

Ráðuneytið hefur yfirfarið öll gögn málsins og getur ekki séð að sýnt hafi verið fram á það af hálfu SGS að aðstæður til siglinga milli Vestmanneyja og Landeyjahafnar séu aðrar en á milli Reykjavíkur og Akraness. Þar sem ferjan Akranes hefur fengið frá SGS tímabundna heimild til siglinga milli Reykjavíkur og Akraness sé ekkert það fram komið að mati ráðuneytisins sem réttlætt geti að synjað verði um heimild til siglinga ferjunnar á sambærilegu hafsvæði milli Vestmannaeyja og Landeyjahafnar, enda bæði hafsvæðin í flokki C. Það eitt að álag sé í hámarki á tilgreindu tímabili og að um sé að ræða stærstu ferðahelgi ársins þar sem ætla megi að mikill þrýstingur sé á skipstjórnarmenn að halda áætlun séu ekki sjónarmið sem áhrif geti haft á niðurstöðu málsins, enda sé öllum viðeigandi öryggiskröfum fullnægt. 

Með þessum athugasemdum er það mat ráðuneytisins að rétt sé að fella hinu kærðu ákvörðun úr gildi og fallast á umsókn Eimskipa um að nota ferjuna Akranes til siglinga milli Vestmannaeyja og Landeyjahafnar dagana 4. og 7. ágúst 2017.  Hins vegar er þeim tilmælum beint til SGS að veiting þeirrar heimildar verði bundin sömu skilyrðum og gilda um siglingar ferjunnar milli Reykjavíkur og Akraness.

Úrskurðarorð:

Hin kærða ákvörðun er felld úr gildi. Lagt er fyrir Samgöngustofu að fallast á umsókn Eimskipafélags Íslands hf. um að nota ferjuna Akranes, sknr. 2945, til siglinga milli Vestmannaeyja og Landeyjahafnar dagana 4. og 7. ágúst 2017